INSTITUCIÓN
EDUCATIVA LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO
DOCENTE:
FRANCY ENITH PEÑALOZA CASTAÑEDA
Área:
Emprendimiento periodo segundo FECHA: mayo
23 – 27 CURSO: 9
Ítems a tener en cuenta para la nota
1. Elaborar un ensayo respecto al tema. (mínimo 3 hojas), con todas las normas de presentación
2. Puntualidad en la entrega
3. Ponerle título al escrito
4. Sustentar en clase el trabajo.
5. Trabajo repetido se anula
TEMA: Ingreso al mundo laboral formal en Colombia, Latino
América y el Resto del Mundo.
Las instituciones laborales colombianas. Contexto histórico y principales
desarrollos desde 1990
A finales de la década de
los años sesenta del siglo XX ya era común encontrar en los documentos
oficiales de Colombia expresiones como “desempleo estructural persistente” para
designar aquel que no cabía esperar que pudiera mitigarse con la reactivación
de la actividad económica; de hecho, las observaciones estadísticas que
provocaban dicha caracterización del desempleo habían coincidido con uno de los
períodos de mayor crecimiento en la posguerra. Para entonces, la tasa de
desempleo sobresalía como una de las mayores del continente. Sumado el
desempleo al problema general de precariedad de los ingresos, no se hablaba de
legislación laboral como tema aglutinante, o inclusive del mercado laboral,
sino de estrategias de empleo concebidas como ejes de las políticas de
desarrollo que se aplicarían en el último cuarto del siglo. En el campo de las
relaciones laborales, el tema de la legislación era ya álgido y existía la
convicción de que las regulaciones vigentes no eran favorables a la generación
de empleo y que, al contrario de lo que se argüía en los medios sindicales, no
propiciaba la estabilidad laboral. En la práctica Colombia había adherido a un
modelo de relaciones entre empleadores y empleados que, a grandes rasgos, se
asemejaba al europeo continental, modificado con desarrollos de otras
legislaciones latinoamericanas. A finales de los años sesenta observadores
internacionales califi- caron de excesivamente rígidas las regulaciones
laborales colombianas en relación con el resto del continente, y aun en
términos de las expectativas de organizaciones mundiales protectoras del
trabajo. El segundo lustro de los años ochenta fue intenso en discusiones sobre
el mercado laboral, cuyo principal resultado en cuanto concierne a las
instituciones fue la expedición de la Ley 50 de 1990. Muchos temas se quedaron
entre el tintero como lo demostraron los biógrafos de la reforma, pero la
defendieron como un avance no solo en materia laboral sino en la modernización
de la economía. A finales de los años noventa comenzó a agitarse un nuevo
impulso reformador, el cual vino a traducirse en la Ley 789 de 2002. Aunque
siempre animadas por motivaciones internas, las iniciativas de reforma laboral
en Colombia no pueden separarse de contextos internacionales que les sirvieron
de referencia y aliciente. Para no ir más atrás, las de las dos décadas más
recientes tuvieron como telón de fondo el cuestionamiento de modelos de
relaciones industriales heredados del mundo de la posguerra, que no se
adaptaban a las nuevas exigencias tecnológicas y del comercio internacional. La
persistencia de altos niveles de desempleo en Europa en los años ochenta y
noventa, en franco contraste con la experiencia de los Estados Unidos, recargó
sobre los hombros de las instituciones europeas el fardo de la responsabilidad.
Desde 1970 la línea de continuidad en las iniciativas y debates de reforma fue
la flexibilización laboral; en los años ochenta ganó fuerza la idea de que los
avances en materia individual deberían ir de la mano de progresos en el derecho
colectivo, y en los noventa y primeros años del nuevo siglo la protección
social ha sido característica de los planes de reforma. El artículo persigue
los siguientes objetivos: Primero. Destacar el carácter imperfecto de los
mercados de trabajo, y el papel de las instituciones laborales para incrementar
su eficiencia y alcanzar objetivos redistributivos. Segundo. Resaltar los
orígenes históricos de las principales instituciones laborales en el siglo XX.
El Código Sustantivo del Trabajo expedido en 1950 ya contenía los principales
desarrollos institucionales en materia laboral. Incluidas sus primeras reformas
en los años cincuenta y sesenta, dichas instituciones fueron resultado del
proceso legislativo a través de la expedición de leyes y actos legislativos;
pero también de decisiones ejecutivas mediante decretos-leyes que
posteriormente fueron ratificados por el proceso legislativo normal. Tercero.
Hacer notar la importancia de las propuestas de reforma laboral planteadas en
las décadas de los años setenta y ochenta para entender los orígenes de las
reformas implementadas en 1990 y 2002. Cuarto. Realzar la importancia central
de la Ley 50 de 1990 para la perspectiva histórica de las instituciones
laborales, vista como la culminación de una serie de iniciativas de reforma, y
como un primer avance en un proceso más amplio de reformas laborales. A partir
de ella se diseñarían nuevos cambios institucionales como los plasmados en la
Ley 789 de 2002. Quinto. Enfatizar en la importancia otorgada a los temas
laborales en la Constitución de 1991; en la incidencia potencial de conceptos
como el de bloque de constitucionalidad, y en la relevancia adquirida por las
sentencias de la Corte Constitucional para la regulación de las relaciones
entre empleadores y empleados. El trabajo está dividido en seis partes. En la
primera se discute el tema de
las instituciones en
mercados laborales imperfectos, y se hace una síntesis de las principales
instituciones laborales colombianas. En perspectiva histórica, la expedición de
leyes aparece como el principal mecanismo mediante el cual se crearon tales
instituciones.
Las instituciones laborales
colombianas La segunda se refiere al surgimiento de dichas instituciones en su
contexto histórico, destacando cinco subperíodos a lo largo del último siglo, a
saber: el correspondiente a las primeras décadas anteriores al advenimiento de
la Gran Depresión de finales de los años veinte; el que cubre los años de dicha
depresión; el que relaciona las instituciones laborales creadas durante la
Segunda Guerra Mundial y el primer lustro de la posguerra; el que agrupa el
surgimiento de importantes instituciones ligadas con la estabilidad laboral y
con la aparición de costos laborales no salariales entre mediados de los años
cincuenta y mediados de los setenta, y el que destaca los planteamientos de
reforma laboral y sus logros entre mediados de los años ochenta y mediados de
la última década. En la tercera se abordan los grandes temas de reforma laboral
planteados entre 1970 y 1990; esta parte está organizada con base en los
documentos legados por tres grupos que en su respectivo momento estudiaron la
problemática laboral del país, a saber: la Misión de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) de 1970, la Misión de Empleo de 1985 y la
Comisión de Reformas Laborales de 1990. La cuarta parte del artículo está
dedicada exclusivamente a la Ley 50 de 1990. Usualmente considerada como el
punto de partida de las reformas más recientes, también fue la culminación al
menos parcial de las aspiraciones reformistas ventiladas durante los veinte
años precedentes. La quinta parte del estudio se concentra en aspectos del
cuestionamiento en las economías industrializadas de patrones laborales
dominantes desde la Segunda Guerra Mundial. Tanto la controversia como las
iniciativas de reforma florecieron principalmente en la Europa continental
desde los años setenta, pero su auge se alcanzó en los años noventa. Las
experiencias nacionales sirvieron para poner a prueba el hipotético dilema
entre protección del empleo y protección social, y el papel de las denominadas
políticas activas en el mercado laboral. La participación significativa de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y otras
entidades internacionales en la evaluación de tales experiencias y políticas
incidió en los planes de reforma laboral en América Latina y otras regiones.
Con motivo de la restauración de la democracia en España en los años setenta y
en varios países de América Latina en los años ochenta, una experiencia común
fue la expedición de nuevas cartas constitucionales, así como la inclusión en
varias de ellas de un capítulo sobre derechos fundamentales relacionados con el
trabajo. En el caso de Colombia la Constitución de 1991 hizo lo propio, al
ordenar al Congreso la expedición de un estatuto del trabajo, y al establecer
que los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados harían
parte de la legislación interna. Así, en los años noventa confluyeron el marco
legal provisto por la Ley 50 de 1990, las reformas constitucionales de 1991, el
papel activo de la jurisprudencia en materias laborales, y un contexto
internacional exuberante en experiencias y políticas sobre el mercado laboral.
La última parte del trabajo destaca la expedición de la Ley 789 de 2002 a la
luz de los acontecimientos contextuales mencionados. Se resalta su contribución
a la flexibilidad del mercado laboral y su énfasis marcado en fortalecer la protección
social en Colombia.
El
mercado de trabajo en Colombia: hechos, tendencias e instituciones
1. Las instituciones en el mercado laboral Esta sección está dedicada
a instituciones que operan en mercados laborales imperfectos. Desde sus
primeros textos universitarios en los años cuarenta, la economía laboral ha
tratado el tema de las instituciones que inciden en el comportamiento de
empleadores y empleados. Cada una tiene su origen y trama histórica, pero hay
elementos comunes que las caracterizan; uno de ellos es la naturaleza
protectora de dichas instituciones. En lo fundamental, la legislación laboral
colombiana del siglo XX se expidió con la idea de proteger al trabajo.
1.1. La legislación protectora en la formación de las instituciones
laborales El reconocido autor de economía laboral Freeman (2008, p. 1;
2009, p. 2) define las instituciones del mercado laboral, de manera amplia,
como las regulaciones gubernamentales y los acuerdos entre las firmas y sus
empleados que inciden en el empleo, los salarios y las condiciones generales de
trabajo. En su texto clásico Reynolds, Masters y Moser (1991) advierten que los
salarios y otros términos del empleo no se determinan solamente mediante
negociaciones entre empleadores y empleados, sino que los resultados de mercado
son complementados y a veces modificados por reglas establecidas por los
gobiernos, los sindicatos de empleados y por las empresas.
1 . La obra enfatiza las
diferencias entre el mercado laboral y los mercados de bienes, y resalta el
papel de las normas legales y organizacionales relacionadas con dicho mercado.
Igualmente, destaca peculiaridades de los mercados laborales como la naturaleza
no estandarizada de los empleados, la continuidad característica de la relación
laboral, y la inferioridad de los empleados en cuanto a su capacidad
negociadora.
2 . Peculiaridades del
mercado laboral como las que acaban de citarse, especialmente la de la
inferioridad negociadora de los empleados, agitaron la controversia política y
legislativa en los Estados Unidos durante los años treinta, al tiempo que la
economía enfrentaba los rigores de la Gran Depresión. En esas condiciones
vieron la luz varias disposiciones legales que con el tiempo vinieron a
conocerse como el estatuto legal de las relaciones laborales, tales como la
National Labor Relations Act de 1935 o Ley de Wagner, la cual fuera su
desarrollo culminante. En su sección I (Hallazgos y políticas) el texto de la
Ley denunciaba la desigualdad de poder negociador de los empleados en
comparación con los empleadores (Reynolds, 1949, pp. 258-260). Fue este un
aspecto de los desarrollos de la legislación estadounidense protectora del
trabajo ya consolidada desde décadas atrás en Europa, y cuyas primeras
influencias en este lado del Atlántico se sintieron en América Latina desde las
primeras décadas del siglo. La legislación protectora del trabajo se afianzó en
los primeros veinticinco años de la posguerra; los grandes trazos de la
implementada en AméricaLatina acogieron ideas aplicadas especialmente en Europa
continental, mientras que las asimiladas en los Estados Unidos y Canadá
tuvieron un desarrollo semejante a las fraguadas en la Gran Bretaña. El modelo
laboral predominante desde mediados de los años cincuenta comenzó a ser
cuestionado en los setenta. Para entonces, un bajo crecimiento económico y
tasas al alza de desempleo aquejaban al mundo desarrollado; en los ochenta la
trayectoria exitosa de los Estados Unidos en relación con la del continente
europeo en materia de empleo, lo que entonces se denominó “creación milagrosa
de empleo”, llevó a que dicho resultado se atribuyera al mercado laboral
estadounidense, reconocido como más flexible y menos regulado. Sin demora, las
reformas que fomentaban una mayor flexibilidad laboral se generalizaron en
Europa en la década de los ochenta. Más aún, el mensaje desregulador alcanzó
dimensiones universales, y su eco fue ampliamente atendido en América Latina.
1.2. Las instituciones en mercados laborales imperfectos.
1.2.1.
Planteamiento general La existencia de peculiaridades en el mercado laboral
à la Reynolds, y el poder relativo del empleador para fijar el salario, citado
en la ley estadounidense de 1935, son ejemplos de imperfecciones en dicho
mercado. La capacidad de análisis de tales imperfecciones ha sido fortalecida
en las últimas décadas por desarrollos, entre otras, de la teoría de
información asimétrica; la existencia de asimetrías de información entre
empleadores y empleados, y de diversas formas de externalidades, permiten
caracterizar al mercado laboral como un mercado imperfecto. Las instituciones
laborales podrían suplir las fallas del mercado y facilitar la obtención de un
producto social mayor que si tales instituciones no existieran. Las
instituciones laborales pueden interpretarse como contribuciones de la acción
colectiva en pro tanto de una mayor eficiencia como de objetivos
redistributivos en el mercado laboral. En la práctica son resultados de
procesos políticos, y por tanto influidos por circunstancias históricas,
económicas y sociales; su diseño suele estar condicionado por ideologías e
intereses de grupo, y su creación y procesos posteriores de reforma estarán
imbuidos por tensiones sociales en conflicto (Bertola, 2009)3 . La historia
laboral de la última centuria ofrece una veta de experiencias nacionales en la
confección de las instituciones laborales, haciendo explícitos los procesos
políticos que desembocaron en dichas instituciones. En gran parte, tales
movimientos fueron auspiciados por la democracia formal, y las normas laborales
expedidas contaron con el respaldo del voto ciudadano. En el plano
internacional organizaciones como la OIT han contribuido al diseño y difusión
de instituciones (denominadas convenios) expedidas en favor de aumentar la
eficiencia y mejorar la equidad de los mercados laborales en los estados
miembros. Como parte del Tratado de Versalles, la OIT fue el resultado de una
decisión política en favor de las condiciones del factor trabajo cuando
concluyó la Primera Guerra Mundial. Las instituciones laborales de carácter nacional
o internacional no tienen por qué ser óptimas. Su diseño, orientación y
alcances están sujetos a procesos políticos y, en ocasiones, a la premura o al
carácter cambiante de las circunstancias. Así, ha sido frecuente en la historia
institucional que surjan instituciones concebidas para reformar otras, que en
el momento del cambio se consideran inapropiadas en términos de su contribución
a la eficiencia y la equidad. Pero, de nuevo, las aspiraciones encontradas y
los móviles políticos dejarán su rastro en las nuevas instituciones.
1.2.2. Algunas instituciones laborales conspicuas El estudio de las
instituciones laborales no se ha circunscrito a sus determinantes políticos, a
su naturaleza jurídica, o a sus condicionamientos históricos; también ha sido objeto
del análisis en economía, en términos del papel económico que dichas
instituciones representan en la relación contractual entre empleadores y
empleados. Ciertas instituciones de amplio arraigo en el mundo laboral han
concitado un mayor interés de los analistas. Entre ellas sobresalen el salario
mínimo, el seguro de desempleo y la legislación protectora del empleo.
1.2.2.1
El salario mínimo: En Colombia su historia legal se inició en
1944, pero su acogida internacional venía de tiempo atrás. Las primeras leyes
de salario mínimo se expidieron en Nueva Zelanda y Australia en 1894 y 1896,
respectivamente. El primero estableció un salario mínimo de cobertura nacional
en 1899 con el ánimo de impedir la contratación de niños y aprendices sin
remuneración. En Australia se prefirió que la determinación del salario mínimo
se hiciera por estados, algunos de los cuales, como el Estado de Victoria en 1896,
crearon para aquel efecto juntas de salarios por sector económico, compuestas
por representantes de empleadores y empleados (Newmark y Wascher, 2008, cap.
2). Estas experiencias se capitalizarían internacionalmente: en Gran Bretaña
fue convocada una Conferencia sobre el Salario Mínimo en 1906, y ya en 1909 el
Parlamento aprobó la creación de Juntas de Comercio de composición tripartita
(empleadores, empleados y representantes gubernamentales), entre cuyas
funciones estaba la de definir salarios mínimos. La decisión parlamentaria hizo
parte de la legislación adoptada entre 1906 y 1909 para enfrentar la
llamada “cuestión social”, y de la cual
hicieron parte las pensiones de vejez, y los seguros de enfermedad y desempleo4
. En los Estados Unidos la legislación sobre salarios mínimos fue adoptada por
cada Estado, siendo el primero el de Massachusetts en 1912; para mediados de
los años treinta, veinticinco Estados la habían acogido, aunque con diferencias
entre ellos. En 1938 la administración Roosevelt logró pasar en el congreso la
primera ley federal de salario mínimo (la Fair Labor Standards Act, FLSA)
(Newmark y Wascher, 2008, cap. 2). En torno del salario mínimo surgieron
controversias entre los economistas, a propósito de su adopción por los Estados
desde principios del siglo pasado, como en la década de los cuarenta, tras la
expedición de la FLSA5 . En 1946 George Stigler discutió los efectos que la
imposición de salarios mínimos tendría sobre el empleo, teniendo en cuenta el
grado de competencia prevaleciente en el mercado laboral: en un contexto
competitivo, el salario mínimo por encima del de equilibrio afectaría
negativamente el nivel de empleo, pero, si “un empleador tiene un grado de
control significativo sobre la tasa salarial que él paga” (Cahuc y Zylberberg,
2006, p. 44), el salario mínimo afectaría positivamente el nivel de empleo. En
este último caso, al amparo de su posición de monopsonio, el empleador podría
fijar un salario inferior al que habría resultado de la competencia perfecta.
En las primeras décadas de la posguerra el interés por los efectos del salario
mínimo sobre el empleo se acrecentó por la disponibilidad de bases
estadísticas. Desde los años setenta nuevos enfoques teóricos y empíricos
renovaron la investigación sobre el mercado laboral y, en especial, sobre los
efectos del salario mínimo. Una clase entre ellos, conocido como el modelo de
búsqueda, destaca la existencia de fricciones en el mercado laboral, la
presencia de una variedad de externalidades asociadas con la búsqueda de trabajo,
y la incidencia de costos de movilidad, entre otros factores que destacan la
imperfección de los mercados laborales.
1.2.2.2.
El seguro de desempleo La Ley 10 de 1934 estableció en
Colombia la primera forma de apoyo para el cesante, conocida como el auxilio de
cesantía. Durante el siguiente medio siglo no hubo cambios, hasta que a
mediados de los años ochenta comenzó a discutirse la posibilidad de establecer
explícitamente un seguro de desempleo. Con la excepción de casos como el de
Gran Bretaña, antes citado, la creación de programas de seguridad social y
seguros contra el desempleo en el mundo industrializado tuvo lugar durante la
Gran Depresión. En los Estados Unidos los programas de seguridad social fueron
concebidos para pagar beneficios a los retirados que habrían perdido sus
ahorros en el colapso financiero de la época, cuyo fin todavía no era
predecible (Feldstein, 1977, p. 17). Dichos programas, junto con el seguro de
desempleo, hicieron parte de la red de seguridad puesta en marcha a partir de
la expedición de la Social Security Act de 1935. Este estatuto dispuso la
creación de un impuesto sobre la nómina del 3 % sobre la mayoría de las
industrias; hasta un 2,7 % podría destinarse a financiar sistemas de
compensación del desempleo en los Estados, los cuales ya tenían en
funcionamiento dichos sistemas para fines de 1937 (Reynolds, 1949, pp.
495-496). La legislación fue expedida y llevada a la práctica gracias al
sustento político con que contaba la administración Roosevelt, y al apoyo
otorgado por el gran sector empresarial (Rajan, 2010, pp. 96-97)6 . Una serie
de beneficios, en su mayoría acordados entre empleadores y empleados, vinieron
a sumarse a los establecidos por la ley a mediados de los años treinta. En
efecto, con posterioridad a la entrada de los Estados Unidos en la Segunda
Guerra Mundial, los trabajadores mediante sus organizaciones sindicales
consiguieron el acceso a una serie de pagos complementarios diferentes al
salario. La Junta Nacional del T.rabajo durante la guerra (National War Labor
Board, NWLB) creada en 1942, acuñó la expresión fringe wage issues o fringe
benefits para denominar dichos pagos; entre los más importantes se encontraban
las vacaciones y otros días de descanso remunerados, diferenciales salariales
por turnos (shift differentials ) y contribuciones a fondos de pensiones y
otros fondos de seguridad social. Hacia 1950 estos pagos representaban
aproximadamente el 12 % de los costos laborales, cuando en 1929 no arribaban al
2 % (Hart, 1984; Reynolds, 1949). Con el recuerdo cercano de la Gran Depresión
y los augurios pesimistas que avizoraban su retorno una vez terminada la
guerra, los sindicatos se empeñaron en hacer aprobar dichos pagos por la NWLB7
. La importancia de los pagos complementarios
se haría más significativa
en las dos décadas siguientes, como se verá más adelante con desarrollos
paralelos en otras latitudes. El seguro de desempleo busca la protección de los
empleados contra el riesgo de desempleo. La vigencia de problemas de información,
tales como riesgo moral y selección adversa, impide el surgimiento de sistemas
privados de aseguramiento. Como institución laboral ha sido objeto de
cuestionamientos: desde la reducción de incentivos para la búsqueda de trabajo,
pasando por el aumento del salario de reserva, hasta la generación de presiones
alcistas sobre los salarios; en conjunto, estos efectos desembocarían en un
incremento de la duración del desempleo. Entre los factores atenuantes de estas
consecuencias se cuentan el nivel de los beneficios pagados, el cual depende de
las cotizaciones efectuadas, y tiende a disminuir a lo largo del período de
desempleo. En contraste con la apreciación de los efectos negativos del seguro,
surge la que sugiere que también puede verse como un subsidio a la búsqueda de
trabajo, y a una mejor selección entre nuevas opciones (Cahuc y Zylberberg,
2004, p. 687).
1.2.2.3.
La legislación protectora del empleo Aunque con importantes
antecedentes, podría destacarse el Decreto-Ley 2350 de 1944 como el estatuto pionero
de la protección laboral en Colombia, el cual coincidió con importantes
reafirmaciones internacionales de la naturaleza protectora de la ley laboral.
Lo normal era que tales manifestaciones proclamaran la adhesión a principios
fundamentales de convivencia. En Francia el preámbulo de la Constitución de
1946 estableció que “nadie puede ser perseguido en su trabajo o empleo, por
razón de sus orígenes, opiniones o creencias” (Cahuc y Zylberberg, 2004, p.
86); en Colombia el decreto-ley citado estableció que las diferencias
salariales no podrían fundarse en ningún caso, “en diferencias de nacionalidad,
sexo, edad, religión, opinión política o actividades sindicales” (Silva, 2005,
p. 495). Aparte del respeto a los derechos fundamentales, las directrices mencionadas
tienen objetivos económicos expresados en una variedad de normas laborales
(Recuadro 1, sección B). El propósito explícito y obvio de tales disposiciones
es garantizar una mayor duración de los empleos. La vigencia de normas
protectoras del empleo se traduce en efectos ambiguos sobre el nivel de empleo:
al tiempo que tiende a reducir la eliminación de empleos, también frena los
incentivos para abrir nuevos. A su turno, esta menor creación tendería a
incrementar la duración del desempleo y, potencialmente por la misma vía, a
reducir la tasa de empleo8 . Argumentos de teoría económica para explicar la
existencia de instituciones protectoras del empleo se encuentran, por ejemplo,
en la necesidad de asegurar a los empleados contra el riesgo de perder su ingreso.
“Esta debe ser seguramente la razón por la cual los trabajadores desean la
protección del empleo” (Pissarides, 2001, p. 133). 8 La dirección e importancia
de los efectos mencionados están sujetas a evaluaciones empíricas.
El
mercado de trabajo en Colombia: hechos, tendencias e instituciones
Recuadro
1 Esquema de instituciones laborales
A. Instituciones laborales y brecha impositiva
1.
Clasificadas por su efecto directo sobre los precios
a. Salario mínimo
b. Negociaciones colectivas
c. Impuestos sobre la nómina
d. Seguro de desempleo
2. Clasificadas por su efecto sobre las cantidades de trabajo demandadas u
ofrecidas
a. Legislación protectora del
empleo
b. Normas sobre las jornadas
de trabajo
c. Regulaciones sobre
inmigración
d. Legislación sobre el mínimo
de escolaridad
B.
Formas de legislación protectora del empleo según la OCDE
1. Período de preaviso tras
una determinación de despido individual
2. Pago de indemnizaciones al
materializarse el despido individual
3. Trámites administrativos
con el empleado y sindicatos
4. Potenciales obstáculos
judiciales para el despido
5. Dificultades para efectuar
despidos colectivos
C.
Políticas en el mercado laboral según la OCDE
1. Activas
a. Servicios públicos en favor
del empleo
b. Entrenamiento para el
mercado laboral Para desempleados adultos y trabajadores amenazados con la
pérdida del empleo Para empleados adultos
c. Entrenamiento y empleo para
los jóvenes Para desempleados y desfavorecidos Ayudas para aprendices y otras
formas de empleo para los jóvenes
d. Empleo subsidiado Subsidios
para otorgar empleo en el sector privado Apoyo a desempleados para constituir
nuevas empresas Creación directa de empleos en el sector público o en
organizaciones sin ánimo de lucro
e. Programas de empleo para
los discapacitados Rehabilitación profesional Empleos específicos para los
discapacitados
2.
Pasivas
a. Seguro de desempleo
b. Retiro temprano por razones
relacionadas con el mercado laboral
1.3. Una clasificación
típica de las instituciones laborales En términos del mercado laboral, sus
instituciones pueden clasificarse de acuerdo con el concepto de brecha
impositiva (o tax wedge). Este se define como la diferencia entre los pagos
recibidos por los trabajadores y el costo laboral para los empleadores, como
fracción del salario; o alternativamente como la diferencia pagada por estos
últimos por encima del salario de reserva de los primeros, también como
fracción del salario. Unas instituciones, como la del salario mínimo, o la de
los impuestos sobre la nómina, pueden clasificarse por su efecto directo sobre
los precios en el mercado laboral; al tiempo que otras, como la legislación
sobre la jornada de trabajo o la estabilidad de los empleos, afectan
directamente la oferta laboral, y solo indirectamente a los precios (Recuadro
1, sección A)9 . Desde mediados de los años noventa la OCDE ha destacado la
diferencia entre las denominadas políticas activas y políticas pasivas en el
mercado laboral (Recuadro 1, sección C). Aunque discutidas originalmente en
relación con los problemas de desempleo persistente en Europa en los años
ochenta y noventa, su aplicación se ha difundido ampliamente en otras
latitudes.
1.4. Síntesis de las
principales instituciones laborales colombianas Las instituciones laborales
colombianas pueden reunirse en un esquema como el presentado a continuación.
Entre ellas existen interacciones no solo por estar relacionadas con el mismo
mercado sino por provenir de un proceso histórico común. Dicho proceso se
describe en la sección 2.
1.4.1.
Contrato de trabajo: jornada laboral y condiciones de trabajo La
atención de los primeros legisladores laborales se ocupó en buena parte de
aspectos relacionados con el lugar de trabajo, la higiene y la seguridad
industrial. También con la información disponible acerca de la oferta de
puestos (oficinas de colocación). La jornada laboral fue un tema central en los
años veinte y treinta en términos de definición de la jornada diaria máxima y
semanal, la edad y género de los trabajadores y sus horarios, así como los
descansos obligatorios tanto en la semana como dentro de la jornada laboral
diaria. La aplicación sistemática y regulada del contrato de trabajo individual
se inició a mediados de los años cuarenta. La flexibilidad de contratación fue
restringida en los sesenta y, aunque cuestionada desde los setenta, solo volvió
a ser tema central de reforma en los años noventa.
1.4.2.
Sindicatos y negociaciones colectivas Las primeras regulaciones
de la negociación colectiva y la definición del derecho de huelga para el
reclamo de mejores condiciones de trabajo, exceptuando los sectores reconocidos
como servicios públicos, se expidieron entre 1919 y 1921. Los sindicatos se
formalizaron en 1931, y ya en 1936 se estableció constitucionalmente que el
trabajo gozaría de la protección del Estado.
1.4.3. Legislación protectora del empleo Aunque con antecedentes en
los años treinta y cuarenta, el tema de la estabilidad laboral predominó en los
sesenta. Aunque el preaviso para la terminación de un contrato existía desde
1950, las condiciones para su terminación unilateral se hicieron muy onerosas
desde 1965. Los convenios de la OIT son de carácter protector desde sus
principios, en 1919, y obligan formalmente a los Estados miembros. En Colombia
su aplicación fue objeto de controversias jurídicas en los años setenta del
siglo XX, así como en la primera década del presente siglo.
1.4.4.
Cesantías y vacaciones Hacen parte de las instituciones desde
la expedición de la Ley 10 de 1934.
1.4.5. El salario mínimo Aunque instaurado oficialmente en 1945, se
aplicó desde 1950 de diversas formas. En 1984 se inició su aplicación homogénea
en Colombia. En torno del mínimo se han desarrollado o adaptado de otras
experiencias conceptos como el de remuneración mínima vital y móvil,
incorporados en la Constitución de 1991 (artículo 53). También, en torno de él
se han creado organismos para su adopción y seguimiento, como la Comisión
Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales.
1.4.6.
La tributación sobre la nómina y otras contribuciones El
gravamen de la nómina para financiar el subsidio familiar mediante cajas de
compensación y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) se inició en 1957. En
el decreto original se estableció que el cubrimiento del subsidio familiar por
parte de las empresas sería deducible del impuesto sobre la renta.
1.4.7.
La seguridad social Al tiempo que se expedían las normas
laborales fundamentales, a mediados de los años cuarenta también se sentaban
las bases de la seguridad social para riesgos como enfermedad general y
maternidad, accidentes de trabajo y enfermedad profesional, e invalidez, vejez
y muerte.
1.4.8.
Políticas en el mercado laboral El diseño de políticas
tanto activas como pasivas para el mercado laboral es un desarrollo de la
última década, especialmente a partir de la Ley 789 de 2002.
2.
El surgimiento de las instituciones laborales en Colombia en el último siglo
La formación de las
principales instituciones laborales colombianas puede seguirse a lo largo de la
trayectoria de las normas legales expedidas para regular las relaciones entre
empleadores y empleados. Tal expedición puede referirse a ciertos períodos y
eventos importantes en la evolución de la economía colombiana. Esta sección
versa sobre el origen histórico de las instituciones laborales colombianas,
enumeradas al final de la anterior, y sirve de introducción a la siguiente
sección, donde se plantea la inconformidad con la legislación laboral desde
finales de los años sesenta.
2.1.
Hasta la Gran Depresión de los años treinta Las primeras
contribuciones a la legislación laboral en el siglo XX acaecieron en sus
primeras décadas, en sintonía con lo ocurrido en otros países de América
Latina, y con la inocultable influencia de las experiencias laborales en el
mundo industrializado, especialmente europeas10. La legislación se ocupó de las
condiciones generales de trabajo, en relación con la higiene, comodidades
básicas, reconocimiento legal de los accidentes de trabajo, definición de
incapacidades y sus indemnizaciones, y la carga horaria máxima de trabajo.
Otras leyes cubrieron la vida familiar del trabajador, y para el efecto
dispusieron la obligatoriedad de un día de descanso después de seis de trabajo,
el establecimiento de guarderías para niños, y la creación del seguro de vida
colectivo. En relación con los conflictos laborales, se estableció que el
objetivo de la huelga sería el mejoramiento de las condiciones de trabajo, y se
definieron procedimientos de conciliación sin cuya observancia no se podría
suspender el trabajo. Para efectos de vigilar el cumplimiento de estas
disposiciones, se crearon la Oficina General del Trabajo y las Inspecciones de
Trabajo. La segunda mitad de los años veinte fue una época de dedicación
intelectual muy activa a los temas laborales; comisiones parlamentarias
bipartidistas, y organizaciones como la Junta de Vocales de la Oficina General
del Trabajo, también bipartidista, hicieron contribuciones relevantes para el
debate laboral que en Colombia no se había adelantado hasta entonces de manera
sistemática. La Comisión de Asuntos Especiales de la Cámara de Representantes
de 1924 propuso el primer esquema de regulación de las relaciones entre
patronos y obreros, con subtítulos específicos para temas como el contrato de
trabajo, la jornada de trabajo, el contrato de aprendices, las obligaciones de
los trabajadores y de los patronos, el contrato colectivo, el salario mínimo y
los tribunales de arbitramento. La Oficina General del Trabajo inició su propio
proyecto de Código del Trabajo en 1924, pero fue la Junta de Vocales de dicha
Oficina la que redactó un proyecto de amplio articulado (295 artículos) en 1929
para su discusión por el Congreso. Igualmente, la Junta preparó el primer
proyecto de recomendaciones de aprobación por el Congreso de las Convenciones
de la OIT expedidas durante los años veinte. En conclusión, las instituciones
laborales creadas por la legislación de las primeras tres décadas del siglo
estuvieron encaminadas a crear condiciones bajo las cuales el trabajo
industrial fuera más eficiente; igualmente, a crear mecanismos redistributivos
en favor de un ingreso individual y familiar mayor y más estable. Además, ya en
su estado apenas inicial, la legislación dispuso la creación de mecanismos de
vigilancia sobre el cumplimiento de las regulaciones existentes.
2.2.
En la Gran Depresión En los Estados Unidos la Gran Depresión
iniciada en 1929 se extendió hasta 1941. En América Latina la suerte de los
países fue muy variada. En el caso de Colombia la Gran Depresión abarcó el
período 1929-1932; se trató de una época de gran agitación política, no solo
por el colapso económico que siguió al auge de la segunda mitad de los años
veinte, sino por el cambio de partido político a cargo de la administración
ejecutiva. Varios proyectos legislativos, originalmente presentados en la
década de los veinte, siguieron su curso en la primera legislatura de la de los
treinta, entre los cuales figuraban algunos del tema laboral; entre ellos debe
destacarse el del reconocimiento legal de los sindicatos, el de la ratificación
de los Convenios de la OIT y el de la regulación del descanso dominical. Estas
iniciativas se convirtieron en leyes laborales, que si bien fueron expedidas
cuando ya avanzaba el desplome económico, habían sido heredadas de los últimos
días de auge en los años veinte. Entre otras disposiciones legales sobresalen
las siguientes, cuyo apoyo intelectual y político se forjó en plena Gran
Depresión: la Ley 10 de 1934 y el Acto Legislativo 1 de 1936. De aquella ley
deben destacarse el establecimiento de la jornada laboral de ocho horas, tema
muy discutido durante una década, y que ya era desde 1931 un compromiso con la OIT.
Además, la ley creó el llamado auxilio de cesantía, herencia inmediata de la
Gran Depresión en favor de los trabajadores que quedaren cesantes; estableció
la ley que en caso de terminación del contrato o de despido no proveniente de
mala conducta, el auxilio de cesantía sería equivalente a un mes de sueldo por
cada año de servicio. También, tal ley creó una concesión denominada
vacaciones, equivalente a quince días de descanso remunerados por cada año de
servicios. En el Acto Legislativo 1 de 1936 se definió al trabajo como
obligación social que gozaría de la especial protección del Estado; dicha
disposición adquirió así rango constitucional. Con diferencias en algunos de
sus planteamientos, los partidos políticos coincidieron en apoyar instituciones
protectoras del trabajo. Del ambiente ideológico y político de la Gran
Depresión sobreviviría un legado de largo plazo: el de la protección del
trabajo por parte del Estado. No se trató de un desarrollo aislado y fortuito;
la idea de la protección laboral heredada de finales del siglo XIX ya había
ganado terreno en las legislaciones latinoamericanas, permeado el estatuto de
relaciones laborales de los Estados Unidos, y se había alojado en la
Constitución Mexicana desde 1917. En los intentos de los años veinte orientados
a construir una legislación laboral común para América Latina, tal como
ocurriera en la Conferencia Panamericana de 1924 reunida en Santiago de Chile,
se insistió en un principio de raigambre europea, ya citado en la Ley Clayton
(Estados Unidos) de 1914: el trabajo humano no es una mercancía o artículo de
comercio. Una década más tarde la concesión de vacaciones y el auxilio de
cesantía se agruparían bajo la denominación de prestaciones sociales debidas al
trabajador, aparte de los salarios.
2.3.
Durante la Segunda Guerra Mundial y el primer lustro de la posguerra La
legislación protectora del trabajo avanzaría entre 1944 y 1950. En el ínterin
(1936-1944) numerosas discusiones jurídicas sobre el contrato de trabajo, el
derecho individual y el colectivo, y propuestas de organización de la seguridad
social, abonaron el terreno para la expedición, en una primera fase, del
Decreto Legislativo 2350 de 1944 y de la Ley 6 de 1945; y en una segunda, del
CST en 1950. El Decreto-Ley 2350 de 1944 expedido bajo el régimen de estado de
sitio (artículo 121 de la Carta) vio la luz en momentos críticos de la
economía; desde 1941 la actividad económica escasamente había crecido, la
inflación se había disparado y los salarios reales se habían precipitado11. El
decreto sintetizó una variedad de temas laborales ampliamente debatidos en el
Congreso de tiempo atrás, algunos desde los años veinte y otros en el último
lustro, que no se convirtieron en leyes. En 1945 los términos del decreto,
reordenados y con modificaciones se convirtieron en legislación permanente al
expedirse la Ley 6 de dicho año. Para efectos de este escrito se pueden
rescatar los siguientes aspectos de la legislación de 1944 y 1945 en relación
con la contratación individual. Primero, la definición explícita de contrato de
trabajo: “Hay contrato de trabajo entre quien presta un servicio personal bajo
la continuada dependencia de otro, mediante remuneración, y quien recibe tal
servicio” 12. El contrato podría ser a término indefinido o fijo por un lapso no
mayor de cinco años, revisable cada año, o según lo acordado por las partes;
“sin embargo, todo contrato será revisable cuandoquiera que sobrevengan
imprevisibles y graves alteraciones de la normalidad económica”13 . Además,
existía la posibilidad de terminar unilateralmente el contrato mediante
preaviso, por lo menos igual al período que regulara los pagos de salarios.
También se establecía un período de prueba de máximo dos meses para
trabajadores calificados, y de máximo quince días en los demás casos. Adicionalmente,
en el caso de los aprendices, sus contratos no podrían exceder de seis meses.
Segundo, la determinación de la jornada laboral máxima, la cual no podría
exceder de ocho horas diarias, ni de cuarenta y ocho a la semana. Habría
recargos nocturnos del 25 % (para trabajos entre las 8 p.m. y las 12 p.m.) y
del 50 % (para trabajos entre las 12 p.m. y las 4 a.m.) sobre el valor del
trabajo diurno. Tercero, la primera decisión oficial sobre la determinación de
salarios mínimos: “El gobierno podrá señalar por medio de decretos los salarios
mínimos” 14. Cuarto, la remuneración de los días de descanso obligatorio:
remuneración de los días de descanso obligatorio, y doble remuneración o día
compensatorio si se trabajare en día de descanso obligatorio. Quinto, el
establecimiento de obligaciones a cargo del patrono en relación con
indemnizaciones y prestaciones, mientras se organizaba el seguro social
obligatorio: indemnizaciones por accidentes de trabajo y por enfermedades
profesionales; gastos de entierro del trabajador; quince días de vacaciones
remuneradas por cada año de servicios; un mes de salario por cada año de
trabajo, y proporcionalmente por las fracciones de año, y adquisición del
derecho al auxilio de cesantía cada tres años. Estos requerimientos obligarían
a empresas con capitales y número de empleados por encima de ciertos límites.
Fue esta una época de agitación laboral y de conquistas legales de los
trabajadores en América Latina. En Brasil se organizó la consolidación de leyes
del trabajo (CLT) en 1943, que sería, con reformas menores, la ley laboral
básica en el medio siglo siguiente. La CLT incorporaba un sistema de protección
contra el despido injustificado por medio de un preaviso y una indemnización
igual a un mes de salario por año de antigüedad. Además, se contemplaba el
derecho al reintegro para los trabajadores despedidos sin justa causa, con más
de diez años de servicio a una misma empresa, y al reconocimiento de salarios
caídos (Bronstein, 2007, p. 64). Esta legislación serviría de antecedente a la
adoptada en Colombia a mediados de los años sesenta. En la segunda mitad de la
década de los cuarenta se adelantó un trabajo sistemático sobre asuntos
laborales, el cual se materializó en el CST, expedido mediante los decretos
legislativos 2663 y 3743 de 1950, con vigencia a partir del 1 de enero de 1951.
En cuanto al derecho individual, el CST retomó y trató extensamente los temas
de la Ley 6 de 1945. Primero. En relación con los contratos por tiempo
determinado estableció que su plazo no podría exceder de dos años, pero podría
renovarse indefinidamente. Además, introdujo dos conceptos que desatarían
álgidas controversias en los años sesenta, a saber, el del plazo presuntivo y
el de la cláusula de reserva. Según el primero,
los contratos sin duración estipulada se presumían celebrados por términos
sucesivos de seis meses; y según la segunda, en dichos contratos las partes
podían reservarse la facultad de darlos por terminados en cualquier momento
mediante preaviso notificado con anterioridad, no inferior al período que
regulare los pagos de salarios. También definió las causas justas para dar por
terminado el contrato de trabajo, con preaviso o sin él, tanto por parte del
trabajador como por parte del patrono. Adicionalmente, se dispuso que el
período de prueba no excediera los dos meses, y que en el caso de los contratos
de aprendizaje, su duración no podría ser superior a seis meses, y su
terminación por cualquiera de las partes solo exigiría un preaviso de siete
días. Segundo. Para efectos de las
prestaciones patronales comunes, definió por empresa toda unidad de explotación
económica o las unidades dependientes de ella con actividades económicas
similares, conexas o complementarias, con trabajadores a su servicio. En cuanto
a la protección a la maternidad, se hicieron explícitos los descansos
remunerados consistentes en ocho semanas en la época del parto, y dos descansos
de veinte minutos cada uno durante la jornada para lactancia durante los
primeros seis meses de edad sin descuento alguno. Tercero. Estableció que los trabajadores podrían exigir pagos
parciales del auxilio de cesantía para la financiación de vivienda. Definió la
cesantía restringida (15 días de salario por cada año de servicios) para
empresas con capitales por debajo de ciertos límites. Cuarto. Ratificó la prima de servicios, equivalente a un mes de
salario, pagadero por semestres del año calendario. La prima de servicios
originalmente establecida como equivalente a un mes de salario en el Decreto
3871 de 1949 sustituyó a la participación de los trabajadores en las
utilidades, creada en 1948 (Decreto 2474) para ser aplicada en empresas con
capital y número de empleados por encima de cierto límite.
2.4.
En el período de 1955 a 1976 En el primer cuarto de
siglo después de la Segunda Guerra Mundial la economía vivió una época de
expansión, con restricciones provenientes del sector externo. Hacia finales de
los años sesenta y comienzos de los setenta se viviría la llamada edad de oro
del crecimiento en Colombia. Los salarios reales que en promedio mantuvieron su
poder adquisitivo desde mediados de los años cuarenta hasta mediados de los
cincuenta se fortalecieron durante las siguientes dos décadas (1955-1965 y
1965-1975), especialmente en el caso de empleados no calificados (Urrutia,
1969, tablas 28 y 29). En el ámbito político el acontecimiento principal de la
época fue el Frente Nacional, cuya vigencia se extendió entre 1958 y 1974. El
Plebiscito de 1957 que diera vía libre a dicha experiencia política también
exigió mayor compromiso del presupuesto público con el gasto social,
especialmente en educación. De hecho, el gasto social en educación y salud
llegó a representar el 20,8 % del presupuesto durante el Frente Nacional
(Avella, 2008). El arsenal de instituciones laborales registró cambios
importantes entre 1955 y 1965; entre ellos deben destacarse la creación del
subsidio familiar y del SENA a cargo de los patronos en 1957, y las reformas
introducidas al CST en 1965. Los primeros fueron creados en el ambiente de
inestabilidad política y económica que precedió al Frente Nacional, y las
segundas fueron introducidas en una época de intensa agitación sindical. Desde
mediados de los años cuarenta cobraron importancia propuestas de reforma
laboral, como la de la participación de los trabajadores en las utilidades de
las empresas, la creación de un sistema de subsidio familiar, y de una
institución que ofreciera capacitación obrera en el ámbito nacional. La
iniciativa de participación obrera en las utilidades desembocó en la creación
de una prima de servicios, al expedirse el CST en 1950. 15.El subsidio familiar
fue llevado a la práctica por algunos empresarios desde principios de la
década, especialmente en Antioquia16; el monto de dicho subsidio era del 5 % de
la nómina17. La idea de crear una institución para el entrenamiento de los
trabajadores fue planteada en el Congreso Nacional de la
Unión de Trabajadores de
Colombia (UTC) en 1954, junto con la propuesta de extender el subsidio familiar
en el ámbito nacional, mediante cajas de compensación en favor de los
trabajadores tanto del sector privado como del público18. El mismo año, el
Gobierno Nacional creó el Instituto Nacional de Capacitación Obrera (Decreto
2920) adscrito al Ministerio del Trabajo (Díaz, 1997). La generalización del subsidio
familiar y la creación de una institución autó- noma para la capacitación de
los trabajadores ganaron ímpetus en el interregno político entre el
derrocamiento de la dictadura militar de Rojas Pinilla y el ascenso del primer
gobierno del Frente Nacional. En el tránsito institucional, presidido por una
Junta Militar de Gobierno, las autoridades debieron enfrentar una coyuntura
macroeconómica difícil, especialmente en el terreno cambiario y de
endeudamiento externo (Marulanda, 1958). En el campo laboral, aunque los
índices disponibles de la evolución de los salarios reales mostraban que el
poder adquisitivo hacia mediados de los años cincuenta no se había deteriorado,
en comparación con el existente a mediados de los cuarenta, ciertamente había
descendido de manera continua desde 1950. La indisposición laboral reinante fue
atizada por la devaluación de la tasa de cambio nominal iniciada en junio de
1957, como una de las primeras decisiones para restablecer el equilibrio
externo. En este contexto, organizaciones obreras como la UTC urgieron al
gobierno de transición para que decretara un alza general de salarios,
estableciera el subsidio familiar y fundara la institución de capacitación
laboral (Díaz, 1997). A escasas semanas de asumir el mando, la Junta Militar
expidió el Decreto Legislativo 118 de 1957 por medio del cual satisfizo las
aspiraciones de las organizaciones laborales, tras haber convocado una comisión
tripartita para el estudio de los mayores problemas sociales del momento,
conformada por representantes del gobierno, los empleadores y los trabajadores.
Se determinó el incremento salarial para los trabajadores del sector privado,
de los establecimientos públicos descentralizados, y de los vinculados como
trabajadores oficiales con contrato de trabajo19. Los salarios mínimos
decretados en 1956 también se ajustaron
automáticamente en 15 %. Simultáneamente, se decretó la congelación de
las cesantías de los trabajadores particulares y de las empresas públicas descentralizadas
para evitar el impacto directo que la medida salarial tendría sobre el pasivo
de las empresas. En relación con el subsidio familiar, se decretó su
establecimiento a partir del 1 de octubre de 1957 y se obligó a efectuar dicho
pago a todos los patronos y establecimientos públicos descentralizados con
capitales de $100.000,00 o superiores, o con un número de trabajadores
permanentes no inferior a 2020. En cuanto a la capacitación laboral, se creó el
SENA a cargo de los mismos patronos obligados a cubrir el subsidio familiar21.
Para financiar el subsidio y el servicio de aprendizaje, se decretó que los
patronos destinarían 5 % de la nómina mensual de salarios de la siguiente
forma: 4 % para el subsidio familiar y 1 % para el servicio de aprendizaje22.
Igualmente, se decretó que los pagos hechos por concepto del subsidio familiar
serían deducibles para efectos del impuesto sobre la renta23 . En 1963 se
dispuso que el gravamen sobre la nómina sería del 6 %, del cual se tomaría el 4
% para el subsidio familiar y el 2 % para el SENA; dichos pagos deberían ser
cubiertos por los patronos particulares y los establecimientos públicos
descentralizados con capital de $50.000 o superior, o que contaran con un
número de trabajadores no inferior a 10, sin importar el monto de su capital.
Igualmente, se extendió el derecho al subsidio familiar a los trabajadores
oficiales a partir de 196524. En 1968, con la creación del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar (ICBF), se estableció la cotización correspondiente del 2
%. Hacia finales de 1964 la inconformidad sindical con la legislación laboral
vigente llegó al punto de convocar un paro general para principios de 1965. La
bandera sindical era la estabilidad del empleo, y para tal efecto se plantearon
puntos concretos de reforma al CST. Tales iniciativas se materializaron en el
Decreto Legislativo 2351 de 1965, reformatorio del CST, y que según uno de los
líderes laborales de la época fue el resultado de una concertación entre
gobierno, empresarios y trabajadores25. Las decisiones plasmadas en el Decreto
2351 en favor de lo que en su momento se entendió por estabilidad laboral
fueron las siguientes: Primera. Los contratos a término fijo no podrían ser
inferiores a un año. Segunda. La eliminación tanto del plazo presuntivo como de
la cláusula de reserva. Tercera. El patrono podría dar por terminado un
contrato de trabajo de manera unilateral solo si mediaran causas justas
(enumeradas en el artículo 7 del decreto). En el caso de terminación unilateral
del contrato sin justa causa comprobada, el patrono tendría que pagar
indemnizaciones al trabajador, las cuales variarían de acuerdo con la
antigüedad del mismo, y en el caso de ser esta de diez años o más, podría
requerir el reintegro del trabajador según orden judicial26. El Decreto 2351 de
1965 fue adoptado como legislación permanente al expedirse la Ley 48 de 1968.
Por esta misma época se introdujeron reformas importantes en la legislación
laboral del continente. Por ejemplo, en Brasil se creó en 1966 el Fondo de
Garantía del Tiempo de Servicios (FGTS). Con su implementación, los empleadores
deberían consignar el 8 % del salario mensual de sus trabajadores en dicho
fondo, durante la vigencia de los contratos de trabajo; al término de la
relación contractual, los trabajadores podrían disponer libremente de los
recursos ahorrados. Originalmente, el FGTS se estableció con carácter opcional
para los trabajadores, quienes podían o acogerse a las normas protectoras
contra el despido, incluidas en la CLT de 1943, o aceptar su inclusión en el
FGTS. Como en la práctica se les exigía a los aspirantes a empleo su
vinculación al FGTS, con el paso del tiempo la mayoría trabajadora quedó
inscrita en el Fondo. En Argentina se creó un fondo similar en 1967, pero su
radio de acción se circunscribió a la industria de la construcción (Bronstein,
2007, pp. 64-65). El FGTS fue el principal precedente regional de los fondos de
cesantías creados en Colombia a partir de la Ley 50 de 1990; pero en Colombia,
a diferencia de Brasil, no se exigió que los trabajadores siguieran con ellos o
con la legislación protectora de 1965. Uno de los temas propuestos por la UTC a
la Junta Militar en 1957 fue el de la garantía de libertad de asociación. El
asunto estaba relacionado con la puesta en práctica en Colombia de Convenios de
la OIT aprobados por dicho organismo a finales de la década de los cuarenta. En
aquella oportunidad el planteamiento sindical y político debió ceder terreno a
las urgencias que podía satisfacer un gobierno de transición. En los años
sesenta el grito dominante fue el de la estabilidad laboral, de modo que solo
hasta los años setenta, terminado el Frente Nacional, volvió al primer plano la
reivindicación de la libertad de trabajadores y empleadores para que, “sin
ninguna distinción y sin autorización previa” pudieran asociarse en las
organizaciones que estimaren convenientes (Convenio 87). Así mismo, la
exigencia de protección contra actos discriminatorios tendientes “a menoscabar
la libertad sindical en relación con su empleo” (Convenio 98). Los convenios
citados fueron aprobados mediante las leyes 26 y 27 de 1976. 2.5. En el período
de 1986 a 2006 El cuestionamiento de la inflexibilidad del mercado laboral en
Colombia venía haciéndose desde fines de los años sesenta. Una misión de la OIT
comentó que la legislación laboral vigente en Colombia inhibía la generación de
empleo (OIT, 1970). Tres lustros más tarde una Misión de Empleo fustigó el
sistema de cesantías y el régimen de despidos e indemnizaciones: según esta
última misión, aunque concebidos para proteger el empleo, tales mecanismos
habrían terminado obrando en contra de la estabilidad laboral; propuso entonces
abolir la doble retroactividad que estaba significando para las empresas el
reconocimiento de las cesantías; y en el caso de los despidos e
indemnizaciones, eliminar tanto la acción de reintegro como la pensión-sanción,
y disminuir los días de indemnización (Ocampo y Ramírez, 1986). A principios de
los años noventa el acontecimiento más significativo en materia laboral fue la
expedición de la Ley 50 de 1990. La propuesta básica fue preparada por un
equipo liderado por Francisco Posada de la Peña, quien la defendió en el
Congreso. Los avances se registraron tanto en la legislación individual como en
la colectiva. En lo individual se expidieron normas sobre los contratos a
término fijo, haciéndolos más flexibles; en el caso de terminación del contrato
sin justa causa, se eliminó el reintegro de los trabajadores con más de diez
años de servicio, pero se incrementó la indemnización; se flexibilizó la
jornada laboral; se modificó el concepto de unidad de empresa, y se actualizó
la normatividad sobre la licencia de maternidad. En relación con las
prestaciones patronales comunes, se verificó un cambio crucial en el régimen de
las cesantías al eliminar su doble retroactividad y sustituirla por un sistema
de liquidación anual y consignación en fondos especializados en la
administración de cesantías. En cuanto al derecho colectivo, se reconoció el
derecho a la personería jurídica desde el momento de su fundación, pero se
exigió su inscripción en el registro sindical; se estableció la libertad para
negociar sin mediación gubernamental, y se ofreció protección en el caso de
despidos colectivos. A partir de 1990 el tema laboral fue enriquecido con
avances constitucionales, legislativos y jurisprudenciales. Varios principios
ya presentes en el Código Laboral y en la Ley 50 de 1990 adquirieron rango
constitucional en la Carta de 1991 (artículo 53). En el campo legislativo
sobresalió la expedición de la Ley 789 de 2002, la cual combinó reformas al
régimen laboral con políticas activas y pasivas a ser implementadas en el
mercado laboral.
El
mercado de trabajo en Colombia el incremento de la
flexibilidad laboral mediante la ampliación de la jornada de trabajo, la
reducción de recargos por horas extras y dominicales, y la disminución de la
tabla indemnizatoria por despido injustificado de trabajadores. Se acogió una
nueva definición del contrato de aprendizaje y se creó la opción de formar
aprendices por fuera del SENA. Años más tarde, en 2006, se expidió la Ley 1010
que buscaba amparar la dignidad de los trabajadores, especialmente en relación
con el acoso laboral; en el mismo año, se expidieron los decretos 4369 y 4588
de 2006 sobre empresas de servicios temporales y cooperativas de trabajo asociado.
3. Grandes líneas de reforma laboral en Colombia, 1970-1990 Aunque incubado en
la segunda mitad de los años sesenta, el interés por la reforma de las
instituciones laborales colombianas, y en general por los temas del empleo, fue
estimulado por la Misión de la OIT contratada en 1970 por el gobierno nacional
para estudiar las condiciones del mercado laboral de entonces. Simultáneamente,
en otras latitudes el mercado laboral aparecía en el centro de las discusiones
relacionadas con asuntos económicos de diversa índole. El factor común de tales
controversias era el desencanto con los patrones laborales vigentes, que para
entonces parecían anacrónicos e incapaces de adaptarse a nuevas exigencias de
los cambios tecnológicos y del comercio internacional. Una variedad de temas
ventilados en el concierto internacional reaparecería en los análisis de las
regulaciones laborales colombianas. La primera parte de esta sección está
destinada al contexto internacional, y la segunda a describir los diagnósticos
y propuestas de reforma laboral planteados en Colombia entre 1970 y 1990.
Fueron ellos, el informe de la OIT de 1970, el de la misión de empleo de 1986,
y el de la comisión para la reforma laboral de 1990.
